Høringssvar fra Transparency International Norge til Høring - NOU 2023: 9 Generalistkommunesystemet

Transparency International Norge (TI Norge) er sivilsamfunnsorganisasjonen som står i spissen i kampen mot korrupsjon. De siste ti årene har TI Norge hatt en særskilt oppmerksomhet rettet mot korrupsjonsrisiko i kommunesektoren. Her har vi samarbeidet tett med KS og enkeltkommuner om å avdekke risikoen for korrupsjon og å utvikle forebyggende aktiviteter og rutiner. Med støtte fra daværende Kommunal- og regionaldepartementet utviklet vi i samarbeid med KS også en håndbok i antikorrupsjon for kommuner, «Beskytt kommunen» (første gang utgitt i 2013).

TI Norges erfaringer fra dette arbeidet er at en rekke kommunale og fylkeskommunale prosesser innebærer korrupsjonsrisiko. Mange av de rettskraftige dommene som er avsagt etter at straffelovens korrupsjonsbestemmelser trådte i kraft i 2003, gjelder forhold som er oppstått i kommuner og i møtet mellom kommunale og private aktører.

Et vesentlig ledd i å redusere korrupsjonsrisikoen i kommunene, består i å etterleve sentrale lover som regulerer kommunenes virksomhet og ansvarsoppgaver. Særlig sentralt står lovverkene om offentlige anskaffelser, saksbehandlings- og habilitetsbestemmelser i forvaltningsloven, offentleglova, kravene til arkivering og journalføring og plan- og bygningslovens bestemmelser. I kommuner med få innbyggere og tette bånd mellom beslutningstakere og berørte parter, kan det være en særskilt utfordring å ivareta kravene til habilitet.

Manglende etterlevelse av disse regelverkene øker risikoen for maktmisbruk og korrupsjon. Utvalgets grundige gjennomgang av hvordan norske kommuner i ulik grad oppfyller lovkravene, illustrerer dermed også hvordan risikoen for korrupsjon fordeler seg mellom norske kommuner. Utvalget peker selv på at en betydelig del av innbyggerne i Norge har inntrykk av at korrupsjon foregår i norske kommuner og drøfter hvordan tilliten til kommunene påvirkes.

Generalistkommunesystemet hviler på en forutsetning om at alle kommuner er i stand til å ivareta sine lovpålagte oppgaver, uavhengig av geografisk beliggenhet, innbyggertall og lokale økonomiske ressurser. Utvalgets gjennomgang viser hvordan de kommunale forutsetningene i form av kapasitet og kompetanse varierer. Rettsikkerhet og korrupsjonsforebygging er dermed ikke like godt ivaretatt over hele landet.

Staten fastlegger rammebetingelsene for kommunenes evne til å løse oppgavene gjennom lovgivning, oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, det kommunaløkonomiske opplegget for kommunene og kommuneinndelingen. Utvalgets utredning viser at dagens utforming av disse rammebetingelsene ikke sikrer betryggende forutsetninger for å ivareta kravene til rettsikkerhet og korrupsjonsforebygging i mange av landets kommuner. Dette er etter TI Norges vurdering et samfunnsproblem som bør reduseres gjennom statlig reformpolitikk, noe som i stor grad handler om å etablere fagmiljøer med kapasitet og kompetanse til å ivareta kompetansekrevende funksjoner og spesialistfunksjoner, slik at også sentrale lovkrav i større grad etterleves.

TI Norge er enig i utvalgets konklusjon: «Utvalget mener at samfunnsutfordringene og behovene framover vil legge så stort press på kommunene at det er nødvendig å gjennomføre tiltak for å sikre at alle kommuner kan være generalistkommuner også i framtiden.»

Det må stå helt sentralt i den kommende reformpolitikken å finne løsninger som overvinner de begrensningene som følger av gjeldende kommuneinndeling, slik utvalget grundig har dokumentert. Reformene kan bestå i endret kommuneinndelingen og større kommuner (slik utvalgets flertall går inn for), eller en reformstrategi basert på mer slagkraftige modeller for interkommunale samarbeid som etablerer betryggende rammer for å etterleve sentrale lovkrav som forebygger korrupsjon.